我國(guó)礦產(chǎn)資源產(chǎn)權(quán)制度與開發(fā)補(bǔ)償機(jī)制需再改革
礦產(chǎn)資源開發(fā)的補(bǔ)償機(jī)制要解決兩大問題，一是對(duì)引發(fā)的生態(tài)環(huán)境破壞進(jìn)行橫向補(bǔ)償，二是對(duì)未來不可再生資源的稀缺而進(jìn)行縱向補(bǔ)償。中央政府所掌握的礦產(chǎn)資源補(bǔ)償費(fèi)收入沒有涉及到礦產(chǎn)資源開采過程中的大量外部性影響的矯正，從各地情況看，根本談不上用于外部性補(bǔ)償或資源稀缺性補(bǔ)償。
一個(gè)完善的礦產(chǎn)資源產(chǎn)權(quán)制度與開發(fā)管理體制，需要實(shí)現(xiàn)兩大目標(biāo)，一是礦產(chǎn)資源有償取得，其中的“有償”，還要區(qū)分礦業(yè)權(quán)特許權(quán)即mining title 或 mining right有償和資源產(chǎn)權(quán)即mineral property有償；二是礦產(chǎn)資源開發(fā)的外部性得到補(bǔ)償，主要是對(duì)生態(tài)環(huán)境破壞的補(bǔ)償，其次是資源稀缺性得到補(bǔ)償，或者說資源使用在代際之間得到“公平 的分配”。
礦產(chǎn)資源產(chǎn)權(quán)制度與開發(fā)補(bǔ)償機(jī)制改革以后，需要使資源品的價(jià)格反映如下五類因素：第一類是礦山企業(yè)的開采成本，其中包括三項(xiàng)：當(dāng)期直接支出；礦山安全支出；資源枯竭轉(zhuǎn)產(chǎn)支出。第二類是國(guó)家對(duì)礦產(chǎn)資源擁有的產(chǎn)權(quán)。第三類是國(guó)家對(duì)礦山開采的行業(yè)特許權(quán)使用費(fèi)。第四類是資源開發(fā)過程中的外部成本，主要是生態(tài)環(huán)境保護(hù)。第五類是資源的稀缺性，即資源的供應(yīng)安全。
一、現(xiàn)行礦產(chǎn)資源有償使用制度改革，解決的主要是礦山開采行業(yè)特許權(quán)有償問題，而未涉及國(guó)有產(chǎn)權(quán)問題
2006年9月，國(guó)務(wù)院批復(fù)同意了財(cái)政部、國(guó)土資源部和發(fā)改委制定的《關(guān)于深化煤炭資源有償使用制度改革試點(diǎn)的實(shí)施方案》以下簡(jiǎn)稱《方案》，先從煤炭行業(yè)開始，選取山西等8個(gè)煤炭主產(chǎn)�。▍^(qū)）進(jìn)行煤炭資源有償使用制度改革試點(diǎn)。
此前企業(yè)無(wú)償占有屬于國(guó)家出資探明的煤炭探礦權(quán)和無(wú)償取得的采礦權(quán)也要進(jìn)行清理，并在嚴(yán)格依據(jù)國(guó)家有關(guān)規(guī)定對(duì)剩余資源儲(chǔ)量評(píng)估作價(jià)后，繳納探礦權(quán)、采礦權(quán)價(jià)款。對(duì)一次性繳納探礦權(quán)、采礦權(quán)價(jià)款確有困難的，《方案》還規(guī)定經(jīng)批準(zhǔn)可在探礦權(quán)、采礦權(quán)有效期內(nèi)分期繳納。
《方案》指出，此前經(jīng)財(cái)政部、國(guó)土資源部批準(zhǔn)已將探礦權(quán)、采礦權(quán)價(jià)款部分或全部轉(zhuǎn)增國(guó)家資本金的，企業(yè)應(yīng)當(dāng)向國(guó)家補(bǔ)繳價(jià)款，也可以將已轉(zhuǎn)增的國(guó)家資本金劃歸中央地質(zhì)勘查基金（周轉(zhuǎn)金）持有。此后新設(shè)煤炭資源探礦權(quán)、采礦權(quán)，其價(jià)款一律不再轉(zhuǎn)增國(guó)家資本金，或以持股形式上繳。《方案》還提出要適當(dāng)調(diào)整煤炭資源探礦權(quán)、采礦權(quán)使用費(fèi)收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，建立和完善探礦權(quán)、采礦權(quán)使用費(fèi)的動(dòng)態(tài)調(diào)整機(jī)制。由此也可以看出，有關(guān)部門對(duì)礦業(yè)權(quán)價(jià)款和礦業(yè)權(quán)的使用還是按照行業(yè)特許權(quán)看待的，即屬于mining title 或 mining right，并沒有將其直接理解為礦產(chǎn)資源產(chǎn)權(quán)，不屬于mineral property。
對(duì)礦業(yè)權(quán)價(jià)款收入在中央和地方財(cái)政之間的分成比例，《方案》規(guī)定中央20％、地方80％。價(jià)款收入用途則按照“取之于礦、用之于礦”的原則，中央分成部分主要用于補(bǔ)充中央地質(zhì)勘查基金（周轉(zhuǎn)金）；地方分成部分除用于國(guó)有企業(yè)和國(guó)有地勘單位礦產(chǎn)資源勘查外，也可以用于解決國(guó)有老礦山企業(yè)的各種歷史包袱問題。而從礦業(yè)權(quán)價(jià)款及其使用費(fèi)收入的使用情況看，它們既難以體現(xiàn)國(guó)家對(duì)礦產(chǎn)資源的產(chǎn)權(quán)收益不入一般預(yù)算，也難以形成有效的補(bǔ)償，因?yàn)檫@部分資金在多數(shù)地區(qū)僅夠維持管理機(jī)構(gòu)或勘探機(jī)構(gòu)的日常開支。
在微觀層面上，我們從礦產(chǎn)資源開采企業(yè)的經(jīng)營(yíng)損益中可以發(fā)現(xiàn)，現(xiàn)行體制下礦產(chǎn)資源開發(fā)企業(yè)成本中，國(guó)有產(chǎn)權(quán)是缺失的。因法律上導(dǎo)致礦產(chǎn)資源國(guó)有產(chǎn)權(quán)缺失，礦山開采者從財(cái)務(wù)上無(wú)須支付這部分成本。這導(dǎo)致企業(yè)成本虛減，企業(yè)利潤(rùn)虛增，通常所說的礦老板“暴富”之因，即在于此。至于其中國(guó)有產(chǎn)權(quán)收益是由礦老板獨(dú)享還是與地方政府分享，甚至是否流入腐敗者腰包，則可以從近年來資源富集地區(qū)的財(cái)政收入、涉礦腐敗大案要案中去觀察。
二、現(xiàn)行資源開發(fā)補(bǔ)償機(jī)制改革中，補(bǔ)償數(shù)量與標(biāo)準(zhǔn)仍缺乏嚴(yán)格的設(shè)計(jì)和法律規(guī)定
經(jīng)濟(jì)學(xué)意義上的補(bǔ)償，是因?yàn)榻?jīng)濟(jì)主體之間存在權(quán)利的相互性，某一主體所產(chǎn)生后果正的或負(fù)的并不由其完全承擔(dān)，而可能由他人分擔(dān)。這樣要么受益者對(duì)受損者的福利損失進(jìn)行補(bǔ)償，要么潛在的受損者為避免福利損失，而對(duì)潛在受益者進(jìn)行補(bǔ)償。
所謂權(quán)利的相互性，即微觀經(jīng)濟(jì)學(xué)中的外部性。環(huán)境破壞通常成為負(fù)外部性的例子。按照科斯開創(chuàng)的產(chǎn)權(quán)經(jīng)濟(jì)學(xué)中權(quán)利相互性觀點(diǎn)，要么開采者無(wú)權(quán)采掘，若要開采，采掘者應(yīng)向受損居民作出補(bǔ)償；要么開采者有權(quán)采掘，礦區(qū)及周邊居民為避免自身受損，而對(duì)開采者因放棄采掘所導(dǎo)致利益損失作出補(bǔ)償。這種因權(quán)利相互性而產(chǎn)生的補(bǔ)償屬于外部性補(bǔ)償。
對(duì)于不可再生的礦產(chǎn)資源來說，權(quán)利的相互性還存在代際之間，即當(dāng)代人對(duì)不可再生資源的使用導(dǎo)致后代人未來對(duì)這種資源擁有量的減少。當(dāng)代人不能因?yàn)楹蟠松形从袡C(jī)會(huì)表達(dá)其主張而剝奪其對(duì)不可再生資源的擁有權(quán)。因此，當(dāng)代人開采礦產(chǎn)資源，還要對(duì)后代人進(jìn)行補(bǔ)償，此即資源稀缺性補(bǔ)償。補(bǔ)償?shù)男问娇梢阅车V產(chǎn)資源儲(chǔ)量，結(jié)合當(dāng)前采礦速度和可開采時(shí)間，以某一水平的貼現(xiàn)率計(jì)算的租金，積累一種代際分配基金。這種租金可稱為“霍特林”租金Hoteling1931。
也就是說，礦產(chǎn)資源開發(fā)的補(bǔ)償機(jī)制要解決兩大問題，一是對(duì)引發(fā)的生態(tài)環(huán)境破壞進(jìn)行橫向補(bǔ)償，二是對(duì)未來不可再生資源的稀缺而進(jìn)行縱向補(bǔ)償。
但目前的礦產(chǎn)開發(fā)補(bǔ)償中，存在的問題主要是：
首先，按照規(guī)定，征收礦產(chǎn)資源補(bǔ)償費(fèi)的目的是“為了保障和促進(jìn)礦產(chǎn)資源的勘查、保護(hù)與合理開發(fā)，維護(hù)國(guó)家對(duì)礦產(chǎn)資源的財(cái)產(chǎn)權(quán)益”，這似乎更多地考慮了礦產(chǎn)資源稀缺性補(bǔ)償，甚至國(guó)有礦產(chǎn)資源產(chǎn)權(quán)的維護(hù)，而對(duì)礦山開采導(dǎo)致的環(huán)境生態(tài)影響補(bǔ)償?shù)木癫⑽大w現(xiàn)。也就是說該項(xiàng)收費(fèi)制度的立法意圖是不明確的。
其次是費(fèi)率水平過低，根本無(wú)法體現(xiàn)礦產(chǎn)資源稀缺程度，而且計(jì)征依據(jù)為已采產(chǎn)品銷售收入而非礦產(chǎn)儲(chǔ)量，缺乏制約浪費(fèi)和破壞式開采的作用。礦區(qū)水土治理、生態(tài)恢復(fù)、移民、居民生活救助和就業(yè)安置等，絕不是區(qū)區(qū)幾十億元補(bǔ)償資金可以勝任的。根據(jù)規(guī)定，這項(xiàng)收入在中央和地方之間按照一定比例進(jìn)行分成，其中，中央與省、直轄市的分成比例為5∶5，與自治區(qū)的分成比例為4∶6。目前對(duì)于中央政府掌握的這部分資源補(bǔ)償費(fèi)收入，只是通過財(cái)政部和國(guó)土資源部的部門規(guī)章形式進(jìn)行規(guī)范，這就是2001年頒布的《礦產(chǎn)資源補(bǔ)償費(fèi)使用管理辦法》。事實(shí)上，中央政府所掌握的礦產(chǎn)資源補(bǔ)償費(fèi)收入也沒有涉及到礦產(chǎn)資源開采過程中的大量外部性影響的矯正。從各地情況看，根本談不上用于外部性補(bǔ)償或資源稀缺性補(bǔ)償。
三、抓住機(jī)遇加快立法，推進(jìn)礦產(chǎn)資源產(chǎn)權(quán)制度與開發(fā)管理體制改革
第一，加快推進(jìn)國(guó)有資產(chǎn)全面保護(hù)的立法。本次山西省煤炭行業(yè)整合，其直接目標(biāo)是解決煤炭開采規(guī)�；�、安全化問題，但涉及到的利益分配糾紛則充分暴露了我國(guó)礦產(chǎn)資源產(chǎn)權(quán)制度中的諸多問題。應(yīng)以此為契機(jī)，對(duì)自然資源類國(guó)有資產(chǎn)進(jìn)行立法論證。自然資源類國(guó)有資產(chǎn)立法內(nèi)容應(yīng)主要解決兩大問題：
首先是調(diào)整資源類國(guó)有資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)的行使方式。我國(guó)自然資源類國(guó)有資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)，當(dāng)前主要是由國(guó)土資源部門行使的。這部分資產(chǎn)及其收益，與全國(guó)每年財(cái)政收入相比為數(shù)甚至更為龐大，但長(zhǎng)期得不到全社會(huì)足夠的重視。國(guó)土資源部門作為行業(yè)管理部門，能否同時(shí)代表國(guó)家作為自然資源的產(chǎn)權(quán)主體，是一個(gè)需要認(rèn)真研究的問題。對(duì)這部分國(guó)有資產(chǎn)，國(guó)資委、財(cái)政部、國(guó)土資源部等部門如何劃分權(quán)責(zé)，應(yīng)盡快展開論證。
其次是處理好中央與地方礦產(chǎn)資源權(quán)益分配關(guān)系。無(wú)論城市國(guó)有土地還是礦產(chǎn)資源，產(chǎn)權(quán)的行使和收益如何在不同級(jí)次政府之間分割，涉及到財(cái)政體制問題。在憲法規(guī)定框架內(nèi)，通過財(cái)政法、土地管理法和礦產(chǎn)資源法的修訂，界定政府間對(duì)資源類國(guó)有資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)安排，應(yīng)該成為今后我國(guó)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的重要內(nèi)容。對(duì)此問題不能再回避，而需要拿出勇氣真正面對(duì)，或至少積極推進(jìn)相關(guān)探索工作。
第二，盡快修訂《礦產(chǎn)資源法》。在現(xiàn)行制度框架內(nèi)，首先，修訂《礦產(chǎn)資源法》，就礦業(yè)權(quán)和國(guó)有礦產(chǎn)資源產(chǎn)權(quán)進(jìn)行區(qū)分，以將憲法規(guī)定的國(guó)有產(chǎn)權(quán)落到實(shí)處，阻止國(guó)有資產(chǎn)流失。其次，現(xiàn)行法律在資源開發(fā)補(bǔ)償方面也缺少調(diào)整礦權(quán)與地權(quán)關(guān)系的內(nèi)容。比如在集體土地范圍內(nèi)采礦，該集體有沒有優(yōu)先取得礦業(yè)權(quán)的權(quán)利、土地所有權(quán)人和采礦權(quán)人利益如何兼顧保護(hù)等，尚缺乏法律規(guī)范。
第三，主法和配套法規(guī)需要合理配置�！兜V產(chǎn)資源法實(shí)施細(xì)則》與《礦產(chǎn)資源法》不配套，法律缺少對(duì)一些基礎(chǔ)性法律概念的約定和表述，而實(shí)施細(xì)則和辦法中的約定和表述不準(zhǔn)確、不正確和不權(quán)威，造成法律與行政法規(guī)相比在內(nèi)容上出現(xiàn)“弱法強(qiáng)配套”現(xiàn)象。
第四，關(guān)于礦業(yè)權(quán)交易的內(nèi)容亟待補(bǔ)充，原來嚴(yán)格限制礦業(yè)權(quán)交易的內(nèi)容需要改變。隨著社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的建立，礦業(yè)權(quán)交易市場(chǎng)逐步形成，但因缺乏立法規(guī)范，只能參照其他產(chǎn)權(quán)交易辦法來運(yùn)作，而一般產(chǎn)權(quán)交易辦法不能正確反映礦業(yè)權(quán)的特性，由此產(chǎn)生礦產(chǎn)交易的“灰色地帶”甚至“黑色地帶”。
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